Van wieg tot graf: hoeveel overheid verdraagt een vrij mens?

Nederland bouwde de meest zorgzame staat van Europa en ontdekte onderweg dat zorgzaamheid en zelfredzaamheid elkaar niet altijd versterken. Soms bijten ze elkaar.

Probleem

Er is iets vreemds aan de hand met de Nederlandse burger. Van hem wordt verwacht dat hij zelfredzaam is: dat hij zijn pensioen plant, zijn zorgverzekering vergelijkt, zijn toeslagen aanvraagt, zijn belastingaangifte controleert en zijn keuzes in het sociaal domein zelf regisseert. Tegelijkertijd bouwde diezelfde overheid een land met naar schatting meer dan zestigduizend wetten, regelingen en verordeningen van Rijk, provincie, gemeente en waterschap samen, een woud waarin zelfs professionals de weg kwijtraken.

Dat is de kern van het probleem dat dit dossier ontleedt. Niet de vraag of de overheid te groot is, dat debat is al decennia oud en meestal ideologisch dichtgetimmerd. De vraag is preciezer: is de manier waarop de Nederlandse overheid zich in het leven van de burger nestelt, van geboortezorg tot uitvaartregeling, nog te verenigen met het beroep dat diezelfde overheid op die burger doet om zelf de regie te voeren?

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid gaf dat probleem in 2017 een naam: doenvermogen. In het rapport Weten is nog geen doen liet de raad zien dat de overheid burgers structureel overschat. Niet omdat mensen dom zijn, maar omdat kennis alleen onvoldoende is om ingewikkeld beleid daadwerkelijk uit te voeren. Onder stress, bij ziekte, na een scheiding of ontslag, zakt dat vermogen bij iedereen weg, ongeacht opleiding of inkomen.

Een overheid die van wieg tot graf meekijkt, maar het formulier voor die zorg bij de burger zelf neerlegt.

Het gevolg is een land waarin de staat zich overal mee bemoeit, van de inrichting van de achtertuin tot de opvoeding van het kind, maar de uitvoering van die bemoeienis stelselmatig bij het individu legt. Dat is geen kleine tegenstrijdigheid. Het is de architectuur van een systeem dat burgers afhankelijk maakt van instanties die vervolgens verwachten dat diezelfde burgers zich onafhankelijk gedragen.

Oorzaken

Deze tegenstrijdigheid is niet toevallig ontstaan. Ze is het resultaat van decennia beleid dat drie bewegingen tegelijk probeerde te maken, zonder ze goed op elkaar af te stemmen.

• De verzorgingsstaat werd nooit echt kleiner, wel ingewikkelder. Sinds 2010 kwamen er duizend wetten, ministeriële regelingen en bestuursmaatregelen bij, terwijl beloftes om te dereguleren keer op keer strandden. De regeldrukkosten voor bedrijven en burgers stijgen nog altijd sneller dan ze worden afgebouwd.

• De participatiesamenleving werd ingevoerd als bezuiniging, niet als filosofie. De decentralisatie van 2015 droeg tien miljard euro en de volledige jeugdzorg, Wmo en Participatiewet over naar gemeenten, met de belofte van meer maatwerk en minder bureaucratie dichter bij de burger. Het Sociaal en Cultureel Planbureau concludeerde jaren later dat het sociaal domein juist uit koers was geraakt.

• Beleidsmakers gingen uit van een burger die niet bestaat. De WRR noemde dit het rationalistische perspectief: als mensen maar genoeg informatie krijgen, handelen ze er vanzelf naar. In de praktijk, leert onder meer het toeslagendossier, kwamen juist oplettende, bonafide burgers in de knel doordat systemen geen ruimte lieten voor twijfel, vertraging of een menselijke fout.

• Decentralisatie zonder vertrouwen blijft centralisatie met een omweg. Gemeenten kregen taken, maar Den Haag bleef meekijken, bijsturen en ingrijpen zodra verschillen tussen gemeenten politiek ongemakkelijk werden. Onderzoekers noemen dit een structureel patroon: bevoegdheden gaan naar beneden, controle blijft boven.

---

NEDERLAND IN CIJFERS

• Geschatte omvang regelbestand Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen: 60.000+

• Toename aantal wetten en regelingen sinds 2010: circa 1.000

• Geschatte jaarlijkse regeldrukkosten voor bedrijven: richting 20 miljard euro

• Stijging structurele regeldrukkosten, laatste vijf jaar: 731 miljoen euro

• Overgehevelde middelen bij de decentralisaties van 2015: circa 10 miljard euro

• Volwassenen met (dreigende) bestaansonzekerheid: 1 op de 6

Doel

Het doel van dit voorstel is niet het kleiner maken van de overheid als doel op zich. Een kleinere overheid die haar burgers evengoed overvraagt, lost niets op. Het doel is een overheid die eerlijk is over wat ze van de burger vraagt, en die daar haar eigen vormgeving op aanpast. Concreet: een overheid die zich actief terugtrekt uit domeinen waar burgers zelf prima toe in staat zijn, zich juist versterkt op domeinen waar mensen structureel in de knel komen, en in alle gevallen regels ontwerpt op het niveau van doenvermogen van de meest kwetsbare burger, niet van de gemiddelde beleidsambtenaar.

Dat betekent een overheid die kiest: minder aanwezig in de dagelijkse keuzes van burgers die zichzelf prima kunnen redden, nadrukkelijker aanwezig op de momenten dat het misgaat. Geen overheid die overal een beetje meekijkt, maar een overheid die weet wanneer ze aan zet is en wanneer niet.

Maatregelen

• Een doenvermogentoets met tanden. Elke nieuwe wet of regeling wordt vooraf getoetst op uitvoerbaarheid voor de burger met het laagste doenvermogen, niet de gemiddelde burger. Een wet die deze toets niet doorstaat, gaat terug naar de tekentafel, met een verplicht, gepubliceerd advies.

• Eén regel erbij, één regel eraf. Voor elke nieuwe verplichting die op burgers of kleine ondernemers wordt gelegd, vervalt een bestaande. Deze saneringsplicht geldt voor Rijk en gemeenten gezamenlijk, met een onafhankelijke toetsende instantie die vergelijkbaar is met het huidige Adviescollege Toetsing Regeldruk, maar met doorzettingsmacht.

• Decentralisatie met budgetgarantie en beleidsvrijheid. Taken die naar gemeenten gaan, gaan mee met structurele, geïndexeerde financiering en met een verbod op tussentijds ingrijpen door het Rijk gedurende de eerste vier jaar, zodat gemeenten daadwerkelijk kunnen leren en bijsturen zonder voortdurend over de schouder te worden meegekeken.

• Eén overheidsloket per levensgebeurtenis. Voor grote gebeurtenissen zoals geboorte, overlijden, scheiding, baanverlies of chronische ziekte krijgt de burger één aanspreekpunt dat namens alle instanties handelt, in plaats van zelf tien organisaties te moeten afgaan.

• Standaardopties in plaats van keuzevrijheid als last. Op domeinen met grote gevolgen bij een verkeerde of gemiste keuze, zoals pensioen en zorgverzekering, wordt een verstandige standaardoptie de norm, met de mogelijkheid om daarvan af te wijken voor wie dat zelf wil.

• Regelgeving in mensentaal, getoetst door burgers zelf. Voor elke ingrijpende regeling wordt een burgerpanel uit de doelgroep zelf geraadpleegd voordat de regeling ingaat, met een vetorecht bij onuitvoerbaarheid.

Kosten

De directe kosten van een doenvermogentoets met doorzettingsmacht en een saneringsautoriteit zijn beperkt: enkele tientallen miljoenen euro's per jaar voor personeel en onderzoek, vergelijkbaar met het huidige budget van bestaande adviescolleges.

De budgetgarantie bij decentralisatie kost meer: structurele indexering van gemeentefondsen ter waarde van naar schatting enkele honderden miljoenen euro's per jaar, afhankelijk van demografische ontwikkeling en zorgvraag.

Daar staat een besparing tegenover die vermoedelijk groter is dan de investering. Alleen al de jaarlijkse regeldrukkosten voor het bedrijfsleven worden geschat op een bedrag richting twintig miljard euro. Elke procent reductie daarvan levert meer op dan de volledige kostenpost van dit voorstel. Daarbij komen de onzichtbare kosten van huidige onuitvoerbaarheid: schuldhulpverlening, jeugdzorgtekorten en herstelkosten van beleid dat burgers eerst in de problemen bracht en vervolgens weer uit de problemen moest halen.

Verwacht effect

Op korte termijn merkt de burger vooral minder frictie: minder formulieren, minder loketten, minder momenten waarop een kleine fout grote gevolgen heeft. Op middellange termijn zou het aantal mensen dat vastloopt in schulden, zorgtoewijzing of uitkeringsproblematiek moeten dalen, simpelweg omdat het systeem beter aansluit op wat mensen daadwerkelijk aankunnen, in plaats van op wat beleidsmakers hopen dat ze aankunnen.

Op lange termijn is het beoogde effect fundamenteler: een overheid die weer wordt vertrouwd, omdat ze voorspelbaar is over wanneer ze zich ermee bemoeit en wanneer niet. Vertrouwen in de overheid staat al jaren onder druk, mede doordat burgers een instantie ervaren die overal regels voor heeft, maar zelden helder is over wie waarvoor verantwoordelijk is als het misgaat.

Zou de Nederlander zijn weg vinden?

Risico's

• Terugtrekking kan verkapte bezuiniging worden. Het decentralisatieverleden laat zien dat "dichter bij de burger" politiek makkelijk verwordt tot een manier om kosten af te schuiven zonder bijbehorend budget. Een budgetgarantie zonder harde indexering is een lege huls.

• Standaardopties kunnen paternalisme in nieuwe vorm worden. Wie voor de burger een verstandige standaard kiest, moet zich voortdurend afvragen wie die standaard bepaalt en op basis van welke aanname. Een verkeerd gekozen standaard voor miljoenen mensen is geen kleine fout.

• Deregulering kan doorschieten naar het opheffen van bescherming. Niet elke regel is overbodige last, veel regels bestaan omdat ze burgers, werknemers of consumenten beschermen tegen machtsongelijkheid. Een saneringsplicht zonder onderscheid tussen beschermende en belastende regels kan de verkeerde regels schrappen.

• Beleidsweerstand vanuit de uitvoering zelf. Departementen en uitvoeringsorganisaties passen doenvermogen nu al zeer wisselend toe, ondanks een verplichte kwaliteitseis sinds 2018. Zonder cultuurverandering in de uitvoering blijft ook een verscherpte toets vooral een vinkje op een formulier.

Hoe succes wordt gemeten

• Jaarlijkse, onafhankelijk gemeten daling van regeldrukkosten voor burgers en kleine ondernemers, met een concreet, afrekenbaar percentage per kabinetsperiode.

• Afname van het aantal mensen dat via schuldhulpverlening, bewindvoering of noodfondsen in beeld komt als rechtstreeks gevolg van gemiste of verkeerd uitgevoerde regelingen.

• Structurele meting van doenvermogentoetsen die daadwerkelijk tot aanpassing of intrekking van beleid leiden, in plaats van enkel tot een advies dat in een la verdwijnt.

• Convergentie in plaats van verdere divergentie tussen gemeenten in de kwaliteit van gedecentraliseerde zorg, gemeten via onafhankelijke monitors zoals eerder is gedaan voor de Wmo en jeugdzorg.

• Herstel van vertrouwen in de overheid, gemeten via bestaande jaarlijkse peilingen, met specifieke aandacht voor de vraag of burgers weten waar ze aan toe zijn.

Niet de vraag of de staat aanwezig moet zijn. De vraag of ze eerlijk is over wat ze van ons vraagt terwijl ze aanwezig is.