De stilte na de piek: wat de Miljoenennota 2027 verzwijgt over morgen

23 sep

8 minuten om te lezen

Een cijfer dat te mooi klinkt om onderzoek te overleven.

2,1% begrotingstekort in 2027, tegenover ruim 2,9% à 3,0% in 2026. Op het eerste gezicht is dat een indrukwekkende verbetering: bijna een vol procentpunt van het bbp aan tekortreductie in één jaar tijd. Wie de begroting alleen op dit cijfer beoordeelt, ziet een kabinet dat orde op zaken stelt.

Maar een tekort dat in één jaar met bijna een procentpunt verbetert, doet dat zelden door structureel beter beleid. Het doet dat meestal omdat er iets tijdelijks uit de cijfers van het voorgaande jaar verdwijnt. En dat is hier precies het geval: het tekort van 2026 is opgeblazen door eenmalige defensie-uitgaven. Trek je die eruit, dan verdwijnt een flink deel van de verbetering voor 2027 als bijna vanzelf, zonder dat er ook maar één nieuwe bezuiniging voor nodig is geweest. Dit is geen kritiek op de rekenkunde van het Centraal Planbureau, die klopt ongetwijfeld. Het is een kritiek op het verhaal dat om deze rekenkunde heen wordt gebouwd: het verhaal van een kabinet dat het tekort "terugdringt", terwijl een aanzienlijk deel van die terugdringing een boekhoudkundig echo-effect is van vorig jaar.

Statistiek.

Van de bijna 0,9 procentpunt verbetering tussen 2026 (2,9% à 3,0%) en 2027 (2,1%), is een substantieel deel toe te schrijven aan het wegvallen van eenmalige defensie-uitgaven uit 2026, niet aan nieuw structureel beleid.

Het cliff-edge probleem: wat gebeurt er als de rekening structureel wordt?

Hier ligt de eerste knip van deze analyse, en het is er een die in de gangbare berichtgeving rond Prinsjesdag zelden aan bod komt: het cliff-edge probleem van defensiefinanciering.

Defensie-uitgaven van vandaag zijn voor een deel eenmalig: grote materieelaankopen, versnelde investeringen om NAVO-doelstellingen te halen, opstartkosten van nieuwe capaciteiten. Maar een groeiend deel van die uitgaven is niet eenmalig. Onderhoud, personeel, munitievoorraden en de instandhouding van nieuw materieel zijn terugkerende, structurele kostenposten die vanaf het moment van aanschaf jaar na jaar op de begroting drukken. Een kabinet dat vandaag eenmalige defensie-uitgaven doet, financiert daarmee onvermijdelijk ook toekomstige structurele lasten, ook al worden die in de huidige Miljoenennota nog niet als zodanig zichtbaar gemaakt.

De vrijheidsbijdrage, de tragere indexatie van belastingschijven die 1,5 miljard euro moet opleveren, is precies bedoeld om een deel van deze structurele last te dekken. Maar de vraag die onbeantwoord blijft, is of 1,5 miljard euro toereikend is voor wat er de komende jaren aan structurele defensielasten bijkomt, of dat dit bedrag een eerste symbolische stap is die bij volgende begrotingen stilzwijgend moet worden opgehoogd. Een begroting die vandaag laat zien dat het tekort daalt, kan diezelfde daling volgend jaar weer zien verdampen zodra de structurele component van de defensie-uitgaven groter wordt dan de eenmalige component van dit jaar. Dat is geen doemscenario, het is basale begrotingsmechanica, en het verdient een plek in het publieke debat die het nu niet krijgt.

De schuld die daalt terwijl niemand bezuinigt: de sneeuwbal in de verkeerde richting

De tweede opmerking gaat over een mechanisme dat zelden wordt uitgelegd, maar dat verklaart waarom Nederland een tekort van 2,1% kan combineren met een schuldquote die rond de 48,0% van het bbp stabiel blijft in plaats van op te lopen.

In de economische vakliteratuur heet dit het sneeuwbaleffect van de staatsschuld. Wanneer de nominale economische groei (reële groei plus inflatie) hoger is dan de rente die de staat betaalt over haar schuld, daalt de schuldquote vanzelf, zelfs bij een aanhoudend tekort. Bij een inflatie die rond de 3,0% blijft steken, gecombineerd met reële economische groei, en een rente op Nederlandse staatsschuld die historisch relatief laag is gebleven, werkt dit mechanisme momenteel in het voordeel van de schatkist. De schuld groeit in euro's, maar de economie groeit sneller in euro's, en dus daalt de verhouding.

Dit is technisch geen verdienste van dit kabinet. Het is een gevolg van macro-economische omstandigheden, met name aanhoudende inflatie, die deels dezelfde inflatie is die huishoudens in hun koopkracht raakt. Er schuilt een wrange samenhang in het feit dat de inflatie die de koopkracht van huishoudens in 2027 doet dalen, tegelijkertijd een van de mechanismen is die de schuldquote van diezelfde overheid gunstig houdt. De overheid profiteert boekhoudkundig van een deel van dezelfde inflatoire druk die burgers als last ervaren. Dat een kabinet zich beroept op een stabiele schuldquote als teken van gezond beleid, zonder deze samenhang te benoemen, is een onvolledige voorstelling van zaken.

Statistiek.

Bij een inflatie rond 3,0% en positieve reële groei kan de schuldquote dalen bij een tekort tot ongeveer 2 à 2,5% van het bbp, puur door het verschil tussen nominale groei en rentelasten. Dit verklaart een substantieel deel van de "stabiele schuld" van 48,0%, los van enig aanvullend beleid.

De vergrijzingsklok: een rekening die niemand in deze Miljoenennota heeft opgemaakt

De derde opvallende kwestie is misschien wel de meest onderbelichte: de afwezigheid van een langetermijnperspectief op de vergrijzing in een begroting die zich voor het overige nadrukkelijk presenteert als solide en verantwoord.

Gepensioneerden zijn in 2027 de enige groep die er in koopkracht op vooruitgaat, dankzij indexering van de pensioenen. Dat is een uitkomst van eerder ingezet beleid rond de pensioenhervorming en op zichzelf een te rechtvaardigen keuze, na jaren waarin pensioenen achterbleven bij de inflatie. Maar deze verbetering voor gepensioneerden staat niet op zichzelf. Ze gaat gepaard met een demografische realiteit die in de Miljoenennota nauwelijks wordt geadresseerd: het aandeel 65-plussers in de Nederlandse bevolking blijft de komende jaren onverminderd stijgen, met een navenant oplopende druk op zorguitgaven, AOW-lasten en de verhouding tussen werkenden en niet-werkenden.

Het is in dit licht veelzeggend dat de eerder voorgenomen versnelde verhoging van de AOW-leeftijd, goed voor 2,8 miljard euro aan besparingen, definitief van tafel is. Deze beslissing is electoraal invoelbaar en beleidsmatig verdedigbaar op de korte termijn. Maar ze verschuift een structureel houdbaarheidsprobleem naar de toekomst, precies op het moment dat de zorgpremie al stijgt om oplopende zorgkosten op te vangen. De combinatie van geschrapte AOW-hervorming, stijgende zorgpremie en een gunstige schuldontwikkeling die grotendeels aan macro-economische meewind te danken is, schetst een begroting die goed oogt zolang de gunstige omstandigheden aanhouden, maar die geen zichtbaar antwoord geeft op wat er gebeurt zodra de rente stijgt, de inflatie afneemt of de vergrijzingsdruk verder toeneemt.

Het kleine cijfer met de grote symboliek: de leidingwaterbelasting

De vierde invalshoek is op de details, omdat kleine maatregelen soms het scherpst laten zien waar de politieke marges liggen. De belasting op leidingwater gaat in 2027 met ongeveer 10 cent per 1.000 liter omhoog. Voor een gemiddeld huishouden is dit een verwaarloosbaar bedrag, hooguit enkele euro's per jaar.

Het is precies de verwaarloosbaarheid van dit bedrag die de vraag oproept waarom het er überhaupt in staat. Leidingwater is, samen met de zorgpremie en de vaste lasten voor energie, een van de weinige uitgavenposten die vrijwel elk huishouden in gelijke mate treft, ongeacht inkomen. Een verhoging van een dergelijke basisvoorziening, hoe klein ook, past in een patroon: waar grote, zichtbare bezuinigingen op gevoelige dossiers zoals de AOW-leeftijd sneuvelen, blijven kleine, generieke lastenverzwaringen op basisvoorzieningen overeind. Ze zijn individueel te klein om weerstand op te roepen, maar ze vormen samen een aanhoudende stroom van generieke lastendruk die vooral optelt voor huishoudens die toch al weinig fiscale ruimte hebben.

Nederland in Europees perspectief: degelijk, maar niet uniek

Een vijfde, ook opvallende vernoeming in de nota plaatst Nederland naast de rest van de eurozone. Een tekort van 2,1% en een schuld van 48,0% zijn ruim binnen de Europese normen van 3% respectievelijk 60% van het bbp. In vergelijking met landen als Frankrijk, Italië of België, met schuldquotes die het dubbele of meer bedragen van de Nederlandse, oogt Nederland als een toonbeeld van begrotingsdiscipline.

Die vergelijking wordt in de reguliere berichtgeving rond Prinsjesdag vaak gebruikt om de eigen begroting te legitimeren. Ze verhult echter een minder comfortabele waarheid: een land met een van de laagste schuldquotes van de eurozone en een economie die blijft groeien, heeft aanzienlijk meer fiscale ruimte om te kiezen voor structurele oplossingen dan een land dat aan de rand van de Europese normen balanceert. Dat Nederland, ondanks deze ruime marge, toch kiest voor kleine generieke lastenverzwaringen op leidingwater en zorgpremie in plaats van een fundamentele herziening van de vergrijzingsfinanciering of de fiscale behandeling van vermogen versus arbeid, is een keuze, geen noodzaak. De internationale vergelijking die het kabinet gebruikt om gerustheid uit te stralen, kan met evenveel recht worden gebruikt om te vragen waarom er met zoveel fiscale ruimte zo behoudend wordt gekozen.

Volgens het schaduwkabinet: een begroting die vandaag goed oogt door morgen niet helder te maken

De Miljoenennota 2027 vertelt een verhaal van verantwoord bestuur: een dalend tekort, een stabiele schuld, een economie die blijft groeien. Dat verhaal is feitelijk grotendeels correct, maar het is een verhaal over de korte termijn dat zijn eigen langetermijnvoorwaarden niet benoemt.

Het dalende tekort leunt voor een substantieel deel op het wegvallen van eenmalige defensie-uitgaven uit 2026, terwijl de structurele defensielasten van de toekomst nog grotendeels moeten worden gedekt door instrumenten als de vrijheidsbijdrage, waarvan de toereikendheid op langere termijn onzeker is. De stabiele schuldquote is voor een aanzienlijk deel te danken aan een macro-economisch sneeuwbaleffect van inflatie en groei, niet alleen aan beleidsmatige keuzes, en diezelfde inflatie is een van de oorzaken van de koopkrachtdaling die huishoudens dit jaar voor het eerst in jaren treft. De vergrijzing, een van de meest voorspelbare structurele opgaven die Nederland kent, krijgt in deze begroting geen zichtbaar antwoord, terwijl er tegelijkertijd generieke lastenverzwaringen worden doorgevoerd op basisvoorzieningen die iedereen raken.

De redactie en ministers van schaduwkabinet menen dat een begroting die zich beroept op degelijkheid, ook degelijk moet zijn in het benoemen van de mechanismen waarop die degelijkheid rust. Een tekort dat daalt dankzij een boekhoudkundig echo-effect, een schuld die stabiel blijft dankzij macro-economische meewind, en een vergrijzingsopgave die vooruit wordt geschoven, zijn geen tekenen van een slecht kabinet. Het zijn tekenen van een kabinet dat de gunstige cijfers van vandaag gebruikt om de moeilijke keuzes van morgen nog even niet te hoeven maken.

Onze aanbevelingen

1. Een verplichte structurele/eenmalige uitsplitsing van defensie-uitgaven in elke Miljoenennota. Elke defensie-uitgave zou in de begrotingsstukken expliciet moeten worden gelabeld als eenmalig of structureel, zodat Kamerleden en burgers kunnen beoordelen welk deel van toekomstige begrotingen al vaststaat voordat er ook maar een nieuw besluit is genomen.

2. Een schuldhoudbaarheidsanalyse die expliciet het sneeuwbaleffect isoleert. Het CPB zou jaarlijks moeten rapporteren welk deel van de verandering in de schuldquote is toe te schrijven aan het verschil tussen nominale groei en rente, en welk deel aan daadwerkelijk begrotingsbeleid. Dit voorkomt dat gunstige macro-economische omstandigheden worden verward met beleidsprestaties.

3. Een verplichte meerjarige vergrijzingsparagraaf in de Miljoenennota, met een expliciete doorkijk naar de verhouding tussen werkenden en gepensioneerden, de verwachte ontwikkeling van zorg- en AOW-uitgaven, en de wijze waarop het kabinet van plan is deze op langere termijn te financieren, los van de jaarlijkse begrotingscyclus.

4. Een ondergrens voor de omvang van generieke lastenverzwaringen op basisvoorzieningen. Kleine, individueel onopvallende verhogingen op zaken als leidingwater, die vooral optellen voor huishoudens met weinig fiscale ruimte, verdienen een aparte toets op cumulatieve impact voordat ze worden doorgevoerd, in plaats van los van elkaar te worden beoordeeld.

In een vervolgartikel werken we de volgende aanbevelingen verder uit

De schuldhoudbaarheidsanalyse en het sneeuwbaleffect. In een verdiepend dossier reconstrueren we, op basis van CPB- en DNB-ramingen voor rente en nominale groei, welk deel van de Nederlandse schuldquote-ontwikkeling van de afgelopen tien jaar is toe te schrijven aan macro-economische meewind versus daadwerkelijk gevoerd begrotingsbeleid. We laten zien wat er met de schuldquote gebeurt in een scenario van stijgende rente of tegenvallende groei, en waarom de huidige comfortabele positie van Nederland minder vanzelfsprekend is dan de Miljoenennota suggereert.

De cliff-edge van de defensiefinanciering. In een tweede verdiepend artikel brengen we in kaart welk deel van de huidige defensie-uitgaven eenmalig is en welk deel naar verwachting structureel wordt, gebaseerd op gepubliceerde materieelplannen en NAVO-verplichtingen. We berekenen of de opbrengst van de vrijheidsbijdrage, 1,5 miljard euro, toereikend is voor de structurele lasten die de komende jaren op de begroting gaan drukken, en wat de implicaties zijn als dat niet het geval blijkt.

HNLSK